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加大造林补贴力度 确保森林资源增长目标实现

  在2009年9月的联合国气候变化峰会上,中国国家主席胡锦涛提出,到2020年,我国森林面积比2005年增加4000万公顷,森林蓄积量增加13亿立方米。这是当前我国林业新的奋斗目标,也对林业发展提出了新的更高的要求。
  第七次全国森林资源清查结果显示,全国森林面积已达19545.22万公顷,森林蓄积133.63亿立方米,森林覆盖率达到20.36%。与第六次清查结果相比,5年内森林面积净增2054.30万公顷,森林蓄积净增11.23亿立方米,森林覆盖率增加2.15个百分点。我国已成为全球森林资源增长最快的国家。
  这是一组令人振奋的数据。
  辉煌的林业建设成就,是广大务林人艰苦奋斗的结果,也是党中央、国务院对林业的高度重视,国家不断增加对林业建设投入的结果。统计资料显示,近5年来,中央对林业的总投入为2538亿元,一年的平均投入额相当于“九五”期间总投入的144%。在大规模投资的保障下,近5年,全国每年完成的营造林面积都在8000万亩左右。其中,天然林保护、退耕还林等几大重点工程,造林规模占全国造林总面积的71%。
  目前,我国尚有0.57亿公顷宜林荒山荒地、0.54亿公顷左右的宜林沙荒地和相当数量的25度以上的陡坡耕地、未利用地。因此,经过不懈的努力,实现“森林面积增加4000万公顷”这一战略目标是完全可能的。但是,要实现这一战略目标,任务还十分艰巨。我国现有宜林地中,立地条件较好的仅占13%,而60%的宜林地分布在内蒙古和西北地区,其余的也多分布在一些石质山区,营造林的条件越来越差、难度越来越大、成本越来越高。这就意味着,今后全国森林覆盖率每提高一个百分点,都需要付出更大的努力和代价。由于这些宜林地多处于经济发展水平相对滞后的地区,尚不富裕的农民群众很难支付得起高昂的造林成本。
  到目前为止,国家对于造林补助主要集中在林业重点生态建设工程上。退耕还林工程是直接面向农民、补助力度最大的工程之一。2002年制定并实施的《退耕还林条例》规定,长江流域及南方地区,每亩退耕地每年补助原粮150公斤;黄河流域及北方地区,每亩退耕地每年补助原粮100公斤;每亩退耕地每年补助现金20元,对于退耕地和宜林荒山地造林一次性补助种苗和造林费每亩50元。从2004年起,国家将粮食补助改为现金补助,按每公斤原粮1.4元计算。另据了解,从上世纪90年代以来,在“三北”、长江中上游等重点防护林建设工程中,造林补助标准一直保持在每亩100元,从2009年开始提高到每亩200元。
  这些造林补贴政策的实施,有效地调动了广大林农的造林积极性,对加快造林进程和提高造林质量起到了重要的推动作用。但是,由于劳动力价格、苗木价格的不断提高,加之造林难度越来越大,造林的成本已经普遍增加。根据我们在江西、湖南等地的调查,一般立地条件下的造林成本为每亩600元~800元,紫色页岩、钙质岩、石灰岩等“三难地”造林成本在每亩2000元左右,个别特殊地带甚至达到每亩5000元~6000元。由此可见,目前的造林补助额度明显偏低,急需要制定更加有力的扶持政策,进一步加快造林绿化步伐。
  近年来,随着我国国民经济的快速发展,综合国力的不断增强,国家对农业扶持力度不断加强,先后实行了粮食种植补贴、棉花种植补贴、生猪良种补贴、农作物良种补贴、农机具购置补贴、农业生产资料综合补贴等一系列的惠农政策,收到了明显的效果。最近下发的中央1号文件强调,要健全强农惠农政策体系,推动资源要素向农村配置,明确提出要建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度。应该说,全面实施造林补贴政策的时机已经成熟,应当为推进现代林业又好又快发展、实现森林面积增加4000万公顷的战略目标注入新的动力。
  实行造林补贴是世界各国普遍的做法
  林业具有初期投入大、收益周期长、效益外部性的特征。由国家和地方各级政府通过财政补贴来扶持林业的发展,是世界各国普遍的做法。特别是在森林资源扩张阶段,各国均采取高额的造林补贴政策。
  二战以后,日本为了加速森林资源的恢复与重建,制定并实施了《林业相关事业补助金等的支付纲要》,对民间造林实行半额财政补贴,由中央财政补贴造林成本的40%、地方财政补贴10%。在这一政策的推动下,日本的造林面积连年增加,从1946年的5万公顷,发展到1950年的30万公顷,到1955年达到了40万公顷。1979年日本开始实施“森林综合整备事业”,进一步提高了造林补贴力度,对于扩大造林一律实行68%的补贴率,天然林改造一律实行60%的补贴率,更新造林实行40%~52%的补贴率。
  为鼓励私有林发展,美国根据私有林主的经济实力对造林活动实行经济补贴。联邦政府每年都要拨出一定的经费作为对林主造林活动的奖励和补助,补助标准各州不同,一般的补助幅度控制在50%左右。美国设立了林业奖励基金,各州统一实行造林奖励政策,奖励的额度最高可达造林成本的65%。为了搞好水土保持,美国政府对采伐后进行更新造林的私有林主无偿提供40%的更新费用。奥地利也是长期实行造林补贴的国家。国家对营造用材林补贴30%,营造防护林补贴70%~80%,均以国家2/3、州1/3的比例分担。加拿大对私有林的造林活动进行扶持,联邦政府对私有林主进行80%的项目资金补贴,但最高支持金额不超过1.5万加元。新西兰政府制定和实施了《造林鼓励法》,对小私有林主给予造林补贴;公司、企业的造林费用可以记入财政开支成本;同时,政府鼓励在水土流失比较严重地区造林,并规定每公顷造林补助800~1000新元(相当于造林经营成本20%),造林补贴等经济激励政策极大地激励了企业、公司、农场主和个人在造林方面的积极性,营造了大量人工林。
  上世纪90年代以来,英国政府扩大了造林补助范围,加大了补助力度。造林补助的标准为:新植每公顷针叶林补助700英镑且不受面积限制,阔叶林为1050英镑以上,补助方式为造林后支付70%,第5年验收后支付30%。更新造林每公顷针叶林补助为325英镑、阔叶林525英镑,造林后即全额支付。瑞典政府鼓励农户将农业用地转变为林地,并采取了经济补贴、提供无偿服务等措施,每公顷补贴1.2万克朗。种植阔叶树的农户每公顷可额外补贴4000克朗。爱尔兰2007年批准了一项造林补贴和奖励计划,造林补贴对象包括农民和非农民,造林后支付75%的补贴,余下的25%于造林4年后支付。根据造林树种和土壤类型的差异,补贴标准从每公顷最少3414欧元至最多7604欧元不等。年度奖励用于补偿因造林地失去的潜在收益。给农民连续奖励20年,非农民连续奖励15年。根据造林树种、土壤类型、造林面积和林主身份的差异,奖励标准从每年每公顷最少197.12欧元至最多573.86欧元不等。
  对我国实施造林补贴政策的建议
  国内外实践经验表明,国家对弱质产业和公益性事业给予财政补贴,是一项非常有效的政策措施。为加快森林资源建设,增强碳汇功能,提高应对气候变化的能力,全面实行造林补贴政策已经成为一件刻不容缓的大事。为此,提出如下建议:
  一要进一步扩大造林补贴的范围。我国造林补贴的范围仅限于重点生态建设工程造林,工程规划以外的造林活动,仍然得不到国家补贴政策扶持,不利于调动全社会力量参与林业建设。特别是随着集体林权制度改革的全面推进,森林经营主体呈现出多元化趋势,以个人或家庭为单位造林的中小规模经营者占据了60%的比例。因此,建议进一步扩大造林补贴的覆盖面,特别应对以个人或家庭为单位的小规模经营者给予更多支持。
  二要确定科学的补贴标准。实施造林补贴的目的是调动各方面的造林积极性,而目前补贴标准已经明显偏低,很难达到预期的目的。因此,建议根据林种、区域、立地条件的不同,经过科学测算,制定合理的补贴标准。用于营造保护性人工林的补贴应高于商品性人工林;初植造林的补贴应高于更新造林;营造混交林的补贴应高于纯林;对于立地条件较差的地区,补贴标准应高于立地条件较好的地区。
  三要采取符合国情林情的补贴方式。从国际经验看,造林补贴方式可分为3种:固定标准自愿协议、个案协商协议、投标协议。固定标准自愿协议就是政府根据财政预算额度和所需造林面积制定单位面积造林和再造林的补贴标准,土地经营者可自愿决定是否加入项目,与政府签订协议,履行造林和再造林义务,获取直接补贴。个案协商协议是政府并不规定统一的补贴标准,而是根据该地区生态区位的不同,单独与土地经营者进行协商确定造林补贴标准。投标协议是指政府在实施补贴项目过程中,针对特定的区域采取招投标的方式进行补贴。建议采取以固定标准自愿协议为主,同时辅以个案协商协议和投标协议造林补贴方式,使有限的补贴资金用到最需要的地方。
  四要稳定造林补贴资金来源。国外的造林补贴中最为普遍的是采取中央财政和地方财政按比例分担的方式,其中中央财政的分担比例(60%~70%)高于和地方财政分担比例(30%~40%)。根据我国的实际情况,建议采取以中央财政补贴为基础,省、地、县财政配套的方式,各级地方财政配套的比例应根据该地区经济发展水平、所处的生态区位等区别对待,合理调整。
  五要建立完善的管理体制。要使造林补贴政策发挥预期的效果,必须建立一套完善的管理体制。其核心内容至少应包括:补贴依据、类型、方式、额度、申请资格、造林要求、申请和评估程序、批准和执行、核查验收程序等。同时,需要明确补贴周期,并根据国家经济发展状况和林业建设需求,进行动态调整,使造林补贴政策真正成为推动我国造林绿化事业的催化剂。

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